——讀《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見》

　　近年來，國家和有關(guān)部門連續(xù)出臺了一系列促進(jìn)旅游業(yè)改革與發(fā)展的法律法規(guī)和政策文件，對于推動旅游經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展，發(fā)揮積極作用。2015年的《政府工作報告》明確提出了旅游休閑消費的工作任務(wù)。今年上半年，我國旅游業(yè)逆勢上揚，呈現(xiàn)出旅游消費和投資兩旺的良好態(tài)勢。7月28日，國務(wù)院第100次常務(wù)會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費的若干意見》(以下簡稱《意見》)，引起各級政府和社會各界的廣泛關(guān)注。

　　一、保障國民旅游權(quán)利一直以來都是國家涉旅戰(zhàn)略的宗旨與導(dǎo)向

　　作為一種社會現(xiàn)象的旅游消費，或者說作為國民權(quán)利的旅游活動的實現(xiàn)主要取決于三個前提條件：可自由支配收入，可自由支配時間和社會認(rèn)可旅游意愿，也就是所謂的有閑錢、有閑暇和有閑心。伴隨著改革開放的偉大歷史進(jìn)程，旅游在上個世紀(jì)八十年代初期進(jìn)入了國家戰(zhàn)略視野。在大力發(fā)展入境旅游，為國家創(chuàng)造更多外匯的同時，國民旅游意識的覺醒和旅游權(quán)利的實現(xiàn)也很快成為了戰(zhàn)略決策議題。正是由于中央政府的高度重視，特別是旅游行政主管部門的直接推動，旅游消費的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)變得越來越厚實，尤其是時間約束方面變得越來越寬松。1995年，國家正式實施工作五天，休息兩天的作息制度。1999年國慶節(jié)，國人首次享受了七天的長假期，直接推動了我國進(jìn)入大眾旅游發(fā)展的初級階段。2009年，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的若干意見》，明確提出“把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更多滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國民旅游休閑綱要》，要求到2020年“基本落實職工帶薪休閑”。同年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國旅游法》，把發(fā)展旅游業(yè)，保障國民旅游權(quán)利上升為國家意志。2014年，國務(wù)院以31號文件的形式頒發(fā)了《關(guān)于旅游業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》，把旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的有機組成部分，把擴大旅游消費作為階段性的工作重點。通過對過去三十五年，特別是近年來的法律法規(guī)和政策文件來看，旅游在國家經(jīng)濟社會發(fā)展體系中的戰(zhàn)略擺位是不斷提升的，國民旅游權(quán)利是持續(xù)保障和提升的。

　　《意見》貫徹了黨中央、國務(wù)院一直以來發(fā)展旅游的路線、方針和政策，科學(xué)把握大眾旅游從“有沒有”的初級階段向“好不好”的中高級階段演化的時代特征，進(jìn)一步優(yōu)化旅游消費環(huán)境，把國民旅游權(quán)利的實現(xiàn)推向了一個新的高度。在閑暇時間的優(yōu)化方面，《意見》專門寫了一章三條，分別占到全文的六分之一和八分之一。明確要求各級政府要把落實職工帶薪休假列入議事日程，并且要有具體的實施細(xì)則和落實方案;放權(quán)于地方，鼓勵各地結(jié)合民族節(jié)日錯峰休假;鼓勵彈性作息，有條件的地方和單位可根據(jù)實際情況，依法優(yōu)化調(diào)整夏季作息安排，為職工周五下午與周末結(jié)合外出休閑度假創(chuàng)造有利條件。這些直面人民群眾熱點關(guān)切的改革思路與創(chuàng)新舉措，將有效緩解國民旅游休閑的時間約束，進(jìn)一步刺激旅游消費意愿。通過把休假的權(quán)利還給老百姓，不僅“我的行程我作主”，而且“我的時間我作主”，還有助于解決旅游經(jīng)濟運行中長期存在的時空非均衡的矛盾。

　　旅游權(quán)利的實現(xiàn)需要有充分的時間保證，還需要有消費過程中的服務(wù)品質(zhì)保證。人們希望在行程中看得見美麗，更希望享受高品質(zhì)的生活體驗。現(xiàn)實中，虛假廣告、價格欺詐、欺客宰客、非法“一日游”、黑車、黑導(dǎo)等廣大游客反映強烈的問題成為優(yōu)化旅游市場秩序，提升游客滿意度的長期制約因素。《意見》把“著力改善旅游消費軟環(huán)境”放到全文的起首位置，明確要求建立健全旅游產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范旅游經(jīng)營服務(wù)行為，提升賓館飯店、景點景區(qū)、旅行社等管理服務(wù)水平。健全旅游投訴處理和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機制，完善旅游市場主體退出機制。這意味著游客在行程一旦權(quán)利受到了損害，不僅可以通過《旅游法》獲得司法救濟，還可以通過旅游行政主管部門的積極作為而獲得相應(yīng)的行政救濟。

　　既然“旅游已經(jīng)成為人民生活水平提升的重要指標(biāo)”，既然“人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)”，那么通過持續(xù)完善旅游消費條件，進(jìn)而保障國民旅游權(quán)利的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)成為國家在新時期旅游發(fā)展的鋼鐵意志，《意見》正是這一意志的政策載體。

　　二、擴大旅游投資，培育充滿生機和活力的市場主體是旅游業(yè)改革與發(fā)展的時代要求

　　國民旅游權(quán)利的實現(xiàn)需要不斷優(yōu)化的制度環(huán)境，以解決旅游條件的必要性問題，讓老百姓愿意和能夠旅游;也需要持續(xù)完善的市場環(huán)境，以解決旅游消費的可行性問題，讓老百姓有地方去旅游，有項目去消費。長期以來，特別是受入境旅游“封閉紅利”的影響，旅游供給和市場主體過度依靠“二老資源”，也就是老天爺留給我們的自然資源和老祖宗留給我們的歷史文化資源。這一理念指導(dǎo) 的旅游資源開發(fā)模式往往就是“圏山圈水收門票”，主要滿足傳統(tǒng)的觀光旅游需求。在看到旅游市場規(guī)模持續(xù)增長的同時，也要看到旅游消費行為和需求特征的變化，特別是散客化時代的游客對目的地生活體驗的新需求。景觀之上是生活，越來越多的游客固然要看風(fēng)景，看古跡，更要獲得休閑的體驗、時尚的感覺，還有知識的獲得和素質(zhì)的提升。這些新型消費需求的滿足，除了發(fā)展規(guī)劃外，必須以更加多元、更為充分的資本投入?，F(xiàn)在是到了重視投資對旅游發(fā)展，進(jìn)而對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展綜合貢獻(xiàn)的時候了。

　　這就需要各級政府進(jìn)一步加大旅游投資，特別是包括交通、廁所、停車場在內(nèi)的旅游基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以及包括游客集散中心、旅游問詢中心在內(nèi)的旅游公共服務(wù)體系。與歷史上同類文件相比，《意見》首次把“投資”作為主題，并分別從旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升、旅游投資促進(jìn)、鄉(xiāng)村旅游提升、加大改革創(chuàng)新力度、保持旅游投資增長等多個角度明確了政府在旅游投資中的角色、作用和實施路徑。值得關(guān)注的是，本文提出的旅游投資政策不僅大處著眼，還從細(xì)節(jié)入手。關(guān)于旅游廁所建設(shè)，既確立了“以商建廁、以商養(yǎng)廁、以商管廁”的原則，又明確了“用三年時間全國新建、改建5.7萬座旅游廁所，完善上下水設(shè)施，實行糞便無害化處理”的具體要求。關(guān)于自駕車房車營地建設(shè)，則要求制定全國自駕車房車營地建設(shè)規(guī)劃和自駕車房車營地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確營地住宿登記、安全救援等政策。到2020年，鼓勵引導(dǎo)社會資本建設(shè)自駕車房車營地1000個左右。關(guān)于研學(xué)旅游、養(yǎng)老旅游、郵輪母港等投資專題也都給予明確的規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。事實上，在大眾旅游的初級階段，在旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系相對薄弱的中西部地區(qū)，進(jìn)一步加大政府在旅游領(lǐng)域中的投資力度是完全必要的，也是黨的十八大提出的“更好地發(fā)揮政府的作用”在旅游領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

　　這就需要吸引更多的社會資本進(jìn)入到旅游領(lǐng)域。大眾旅游、國民休閑需求的增長、風(fēng)險投資和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的耦合，使得旅游已經(jīng)成為“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”最為活躍的領(lǐng)域之一。在這一背景下，《意見》明確提出積極發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”。積極推動在線旅游平臺企業(yè)發(fā)展壯大，放寬在線度假租賃、旅游網(wǎng)絡(luò)購物、在線旅游租車平臺等新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入許可和經(jīng)營許可制度。在開放與共享為表征的經(jīng)濟環(huán)境中，類似的政策創(chuàng)新不僅對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有益，對更為宏觀領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新也有積極示范意義的。旅游也可以承載大型、綜合和連續(xù)性投資項目。近年來，迪斯尼、環(huán)球影城、海昌、長隆、萬達(dá)文旅綜合體等項目，一次投資往往數(shù)以十億，甚至百億計，中衛(wèi)市的旅游經(jīng)濟實驗區(qū)建設(shè)、杭州商旅集團的西溪濕地、錦江國際集團的高端酒店品牌創(chuàng)設(shè)和橫向并購項目則會涉及多年流動開發(fā)的戰(zhàn)略投資。旅游還可以是國有資源、政府資本和社會資本合作共贏的優(yōu)先領(lǐng)域。從法理上看，用來開發(fā)的旅游資源和市場交易的旅游資產(chǎn)多數(shù)有具有國有屬性。在現(xiàn)實上，部分國有旅游資源和存量資本，受所處區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展條件和管理體制所限而得不到有效利用。文件的第二十五條件規(guī)定，落實差別化旅游業(yè)用地用海用島政策。對投資大、發(fā)展前景好的旅游重點項目，要優(yōu)先安排、優(yōu)先落實土地和圍填海計劃指標(biāo)。支持中西部地區(qū)利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地開發(fā)旅游項目。這樣的政策如果落實到位，將會有效拓展社會資本進(jìn)入旅游業(yè)的市場空間。

　　三、旅游應(yīng)當(dāng)，也可以承載產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、消除貧困、大國外交和港澳臺事務(wù)等更加多元的國家戰(zhàn)略

　　隨著更多國民加入旅游活動中來，旅游消費已經(jīng)成為拉動經(jīng)濟增長、擴大就業(yè)、消除貧困，甚至是遂行大國外交戰(zhàn)略的硬實力。根據(jù)國家旅游局發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年的國內(nèi)、入境和出境旅游市場規(guī)模將分別達(dá)到40.5億、1.3億和1.25億人次，旅游業(yè)總收入將超過3.6萬億元人民幣。據(jù)此測算，旅游業(yè)對國民經(jīng)濟 的綜合貢獻(xiàn)率可能會達(dá)到10%左右。如此量級的消費規(guī)模和持續(xù)高速增長的投資，表明了旅游已經(jīng)具備了溢出產(chǎn)業(yè)邊界，在更為宏觀的經(jīng)濟社會發(fā)展體系中發(fā)揮綜合帶動作用的能力。如果說之前的文件更多著眼于如何動員社會資源為旅游所用的政策設(shè)計，《意見》則首次把更好地發(fā)揮地旅游消費與投資的外部性作為宏觀層面的政策訴求。

　　從旅游消費升級的角度看，休閑、度假、海洋、沙漠、自駕車等中高端的旅游消費更多依賴郵輪、游艇、房車、旅游列車、通用飛機、冰雪場、游樂園等大型旅游裝備的工業(yè)支撐。游客的戶外游憩活動也有效拉動了帳篷、野餐用具、滑雪服、攝影攝像等旅游用品的生產(chǎn)和銷售?！兑庖姟钒崖糜窝b備納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定完善安全性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵發(fā)展郵輪游艇、大型游船、旅游房車、旅游小飛機、景區(qū)索道、大型游樂設(shè)施等旅游裝備制造業(yè)。大力培育具有自主品牌的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險等各類戶外用品。可以預(yù)期的是，隨著旅游裝備制造業(yè)的政策落實，傳統(tǒng)工業(yè)的生產(chǎn)能力的消化和“中國制造”的升級都會迎來一個全新的戰(zhàn)略機遇期。

　　習(xí)總書記說，綠水青山就是金山銀山。國際國內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展經(jīng)驗表明，隨著越來越多的游客到訪鄉(xiāng)村，一方面可以為農(nóng)村增加收入，提供靈活的就業(yè)機會，另一方面可以為美麗鄉(xiāng)村和新型城市化提供新的動力。到2020年，全國建成6000個以上鄉(xiāng)村旅游模范村，形成10萬個以上休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游特色村、300萬家農(nóng)家樂，鄉(xiāng)村旅游年接待游客超過20億人次，受益農(nóng)民5000萬人。全國每年通過鄉(xiāng)村旅游帶動200萬農(nóng)村貧困人口脫貧致富。扶持6000個旅游扶貧重點村開展鄉(xiāng)村旅游，實現(xiàn)每個重點村鄉(xiāng)村旅游年經(jīng)營收入達(dá)到100萬元。如此明確而量化的要求，充分表明了國家通過旅游解決“三農(nóng)”問題的期待。

　　對于《意見》，只有將之視為一個整體的制度創(chuàng)新，從國民旅游權(quán)利的實現(xiàn)和國家戰(zhàn)略意志的彰顯的高度，方可完整地理解其歷史意義和現(xiàn)實價值。在貫徹落實新時期國家旅游業(yè)“515戰(zhàn)略”進(jìn)程中，科學(xué)把握《意見》的科學(xué)內(nèi)涵和精神實質(zhì)，穩(wěn)步培育大眾化的消費主體和充滿生機與活力的市場主體，既不消極悲觀，又不盲目樂觀，理性務(wù)實地引導(dǎo)我國旅游業(yè)健康可持續(xù)地發(fā)展。