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   國家林業(yè)和草原局于2019年10月17日召開的新聞發(fā)布會提出，2020年，我國將結(jié)束國家公園體制試點，總結(jié)評估經(jīng)驗，正式設(shè)立一批國家公園。

   目前，我國已經(jīng)開展了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達措10個國家公園試點，總面積22.29萬平方公里，涉及吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、海南、四川、云南、陜西、甘肅、青海12個省份。

   國家公園體制試點開展以來，東北虎豹、祁連山、大熊貓等體制試點區(qū)依托國家林草局相關(guān)森林資源監(jiān)督專員辦掛牌成立了國家公園管理局，實現(xiàn)了跨省區(qū)的統(tǒng)一管理，同時與有關(guān)省分別成立了協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導小組，共同推進試點工作。浙江、福建、海南、青海等省成立了省級直屬的國家公園管理局，統(tǒng)一行使其國家公園范圍內(nèi)的管理事權(quán)，其他各國家公園體制試點區(qū)也分別成立了專門的管理機構(gòu)。據(jù)悉，今年下半年，國家林業(yè)和草原局將組織開展試點驗收工作，對達到標準和要求的，正式設(shè)立國家公園。

國家公園是什么園？

   國家公園是自然保護的一種重要形式，興起于美國，隨后在世界范圍得到發(fā)展并逐步走向成熟。

   1969年，國際保護自然及自然資源聯(lián)盟（IUCN）的“國家公園”定義為“一個國家公園有一個或多個生態(tài)系統(tǒng)，通常沒有或很少受人類占據(jù)及開發(fā)影響，物種具有科學、教育或游憩的特定作用，或有高度美學價值的自然景觀；國家最高管理機構(gòu)采取措施阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)并切實尊重生態(tài)、地貌或美學實體，并設(shè)立國家公園；觀光以得到批準的游憩、教育及文化陶冶為目的?！?br />
   全國政協(xié)委員、中國工程院院士尹偉倫說，國家公園強調(diào)生態(tài)完整性，因此一定是相當大的體量，它的生態(tài)功能才能完整實現(xiàn)。國家公園能夠保護自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性，對重要生態(tài)系統(tǒng)進行更為嚴格的保護，對珍稀野生動植物進行長效保護，給子孫后代留下自然遺產(chǎn)。“從保護瀕危物種上升到保護整個生態(tài)系統(tǒng)，國家公園既能讓大家認識到保護生態(tài)的重要性，同時也滿足人們親近自然的精神需求?！比珖舜蟠?、北京師范大學生命科學學院生態(tài)學研究所所長張大勇說，國家公園應當是國家直接管理，且地貌、景觀等是世界上獨一無二的。

   當前，我國自然生態(tài)資源保護模式是以自然保護區(qū)為主體，兼有森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、風景名勝區(qū)等多種保護類型。由于大多數(shù)保護區(qū)是在搶救性保護的理念下建立的，存在缺少系統(tǒng)科學設(shè)計，管理部門多、交叉重疊、職責不清等問題。

   全國政協(xié)常委、民盟中央副主席、生態(tài)學家葛劍平說：“建設(shè)國家公園就是要從國家層面理順這些問題，對上述保護地進行功能重組，加強對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和永續(xù)利用。”以我國首個試點的三江源國家公園為例，“試點的目標就是把分散在各部門的職能整合起來，實行垂直管理，形成合力，實現(xiàn)生態(tài)的科學管理、科學保護?！?/strong>三江源國家公園管理局局長李曉南說。

國家公園發(fā)展歷程

   2013年底，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出建立國家公園體制，《十三五規(guī)劃建議》提出“整合建立一批國家公園”。

   2014年底國務院正式批復《建立國家公園體制試點方案》。

   2015年1月，國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合通過《建立國家公園體制試點方案》。我國選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國家公園體制試點，試點時間為3年。

   2015年3月，國家發(fā)改委又發(fā)布了《建立國家公園體制試點2015年工作要點》及《國家公園體制試點區(qū)試點實施方案大綱》。國家公園將成為我國最重要的旅游資源。同時，國家發(fā)改委和美國保爾森基金會簽署《關(guān)于中國國家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，啟動為期3年的中國國家公園體制建設(shè)合作。

   2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》在建立國土空間保護開發(fā)制度部分對“建立國家公園體制”做出了要求。

   2016年1月，習總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十二次會議，提出“著力建設(shè)國家公園，保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國家公園，更好保護珍稀瀕危動物”。

   2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，標志著我國國家公園體制的頂層設(shè)計初步完成，國家公園建設(shè)進入實質(zhì)性階段。

   2017年10月，黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

   2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，提出“到2020年，提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，完成國家公園體制試點，設(shè)立一批國家公園，完成自然保護地勘界立標并與生態(tài)保護紅線銜接，制定自然保護地內(nèi)建設(shè)項目負面清單，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制?！?br />

國家公園的性質(zhì)和特征

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   國家公園性質(zhì)

   國家公園建設(shè)是以國有土地為基礎(chǔ)，在國家的主導下，選擇具有國家象征意義的“自然風光地”建立的游覽觀賞區(qū)域。所以，公家公園至少具有以下性質(zhì)：

   1.土地權(quán)屬的國家性。國家公園的領(lǐng)域范圍應以國家土地權(quán)屬為主體，而不是摻雜其它權(quán)屬的土地股份。這是決定國家公園國家性的基礎(chǔ)，否則，就很難實現(xiàn)國家公園的建設(shè)目標。

   2.建設(shè)主體的國家性。應當在國家主導下進行設(shè)立和管理。

   3.自然風光（核心吸引物）特征的國家性。國家公園內(nèi)的自然景觀與文化稟賦一定是國家形象的代表與象征，具有民族認同感和自豪感。

   4.建設(shè)目的的國家性。建設(shè)的目的是為全國民眾的福利和享受，而不是為某些團體或社會階層。

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   國家公園特征

   國家公園基本特征應當是專業(yè)技術(shù)視角下的多要素集合，而不能只是某一兩項指標。這里提出應從“環(huán)境、內(nèi)涵、管理、目的”四個方面予以昭示：

   環(huán)境特征——未受人為干擾，完全處于原生自然狀態(tài)的區(qū)域。

   內(nèi)涵特征——具有國家層次上的風景、奇觀，或特殊文化稟賦。生態(tài)環(huán)境及其自然風光、科學與文化內(nèi)涵具有國家象征。

   管理特征——國家主導下的公園設(shè)立和管理，是國家公園“國家性”的基礎(chǔ)和保障。假如由地方某部門、或某企業(yè)負責此事，并要求充分體現(xiàn)國家公園的國家性，可能只是一句空話。因為這里存在責、權(quán)、利邏輯上的錯位。國家公園由國家管理，是極其重要的核心價值所在。至少是中央委托地方政府代行管理。

   目的特征——嚴格保護與公益服務并存的建設(shè)目的。只有公益性，才可以體現(xiàn)均等的國民待遇。國家公園是公益性事業(yè)單位，是為全體國民服務的，而不是以營利為目的。這也是鑒別國家公園真?zhèn)蔚脑嚱鹗?br />

國家公園怎么建？

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   制定合理有效的管理機制

   中國目前正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，自然保護地也經(jīng)歷了60多年的發(fā)展，現(xiàn)有的自然保護地體制和機制已經(jīng)不能滿足進一步發(fā)展的需要，在當前和一定時期以內(nèi)，建立獨立的中央政府管理部門，統(tǒng)一規(guī)范管理國家公園和各類自然保護地，有力于加速改革的進程，提高管理的有效性。

   建立統(tǒng)一的國家公園和自然保護地管理部門，并非不需要跨部門以及中央和地方的協(xié)調(diào)與配合。反而更加強調(diào)構(gòu)建服務型政府，結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，加強部門之間、中央和地方之間、政府、企業(yè)、社會團體和個人之間的協(xié)調(diào)和配合。根據(jù)中國的所有制安排、自然保護地類型多、涉及部門多等國情，建議在國家層面成立國家公園體制建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導機制，作為國家層面統(tǒng)一的多部門參與機制，協(xié)調(diào)涵蓋國家公園在內(nèi)的各類自然保護地的建設(shè)與發(fā)展。在職責范圍上，既可以參考統(tǒng)一垂直管理的模式，也可以考慮國家設(shè)定標準和開展監(jiān)督考核，由地方政府負責管理的模式。

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   保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性

   國家公園體制建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，要與國家生態(tài)文明制度建設(shè)全方位結(jié)合，不能孤立進行。尤其是要與主體功能區(qū)規(guī)劃、劃定和管好生態(tài)保護紅線緊密結(jié)合?！皥猿謱⑸剿痔锖葑鳛橐粋€生命共同體”，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。國家公園和其他類型自然保護地是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一個重要組成部分，必須把國家公園和其它類型的自然保護地的空間規(guī)劃整合到與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)文明制度建設(shè)規(guī)劃、自然生態(tài)保護規(guī)劃之中。形成多規(guī)合一的一個綜合規(guī)劃，并納入各級黨政績效考核指標之中。

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   開展國家公園和自然保護地的立法

   無論是國家公園的目標、設(shè)立流程，還是管理規(guī)章、參與人的權(quán)利義務等，都以法律法規(guī)的形式給予了強有力的保障。開展中國自然保護地和國家公園立法研究，明確中國自然保護地體系，盡快制定國家公園專門法律法規(guī)，同時要與現(xiàn)行各類自然保護地及自然資源管理方面的法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致，在執(zhí)法方面考慮中央與地方的分工合作，鼓勵社會監(jiān)督等。

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